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中国宪法救济制度与人大质询罢免制度探析

2013-06-11 20:14 作者: 来源: 本站 浏览: 628 views 我要评论 字号:

中国宪法救济制度与人大质询罢免制度探析

 

 

近年来,学界热衷于讨论在我国建立宪法诉讼制度的可能性,如因受教育权被侵害而寻求宪法救济的齐玉苓案,公务员录用中的乙肝歧视和身高歧视案,高考录取不同省份不同分数标准的有关教育平等权案等等即是例证。针对每一个案件,学者们都做了十分有益的探索。

 

天益最近网刊登的一篇回顾我国改革开放三十年的文章认为:诸如“经过民主改革后的中国会是什么样子呢?请打开《中华人民共和国宪法》,从第一条读起。”这种注重宪法文本的思考问题的思路,我们认为是十分可取的。该文亦认为:“中国未来的民主改革并不需要太多的制度创新,最需要的是制度落实。这可能就是中国后奥运时代民主改革最为迫切的任务。”这样的观点,我们也持赞同态度,认为这一判断切中要害、一语中的。

 

据此,逐条解读《宪法》文本,实属味在其中,富有哲理,值得深思。在走访了该文作者后,笔者一致认为,其实我国1982年宪法现有的各项基本制度是符合国情的,是实事求是的。现在的关键问题并不在于宪法文本的完善,而在于怎样正确地、完整地实施宪法;怎样用好,落实好宪法的相关规定;怎样以符合国情民情的方式保障宪法权威,充分体现以人为本和宪法至上。否则,不考虑这些问题,宪法规定将沦为一纸空文,既定制度将成为无源之水。换句话说,把目前的制度落实好,才是当务之急,“创新”不能离开“本”。即使创新,也是在落实原有基础文件的基础上进行发展,而不是凭空捏造。阎连科先生在他的小说《风雅颂》中开篇提出,“每个人无论你最初沿着人生的新途走到哪里,但最终都只能沿着老路走回去。”同理,宪法更应该讲的是“落实”,“落实”就是在原有老路的基础上向前进步,既尊重成规,又富有创新意识,就是按照“科学发展观”的理论去研究、实践宪法。

 

人大曾经给人以“橡皮图章”之印象,但现在的一些事实说明,人大的作用举足轻重,其所起的作用也是有目共睹的。如个案监督、对行政机关和司法机关的工作报告的审查,对官员的质询和罢免等等,都是其他机关无法取代的。现今,人大已不是传统意义上的“橡皮图章”,而是一定意义上的“金图章”、“银图章”。

 

鉴于此,本文围绕在依法治国的时代,如何提高人大监督的权威,如何落实人大的质询和罢免制度等议题,根据律师工作的实际经验,提出自己浅见,以期抛砖引玉。

 

一、官员引咎辞职现象之反思

 

从安徽阜阳“假奶粉事件”、河北“三鹿奶粉事件”,到山西“临汾溃坝事件”,再到贵州瓮安事件、深圳事件等等,引发了一批官员的撤职、免职、辞职现象。依据《宪法》的规定,官员辞去、被撤销或者免去的行政职务,如县长、区长、省长等,都来源于由同级人大的选举或者任命。但是,细究起来,在免职的时候,却出现了不同的情况,即我们都不能看出是由人大做出罢免的决定。

 

对于一个负责任的政府来说,这是一个令人欣喜的好现象,是社会主义政治制度的必然要求。但同时不能忽视的一个问题是,在任命一位官员时,往往是依照宪法,由人大选举产生,有着非常严格的程序要求。为什么在官员被免职的时候程序就显得不严格了呢?我们认为,在官员任职和免职的时候都应当非常严格地遵守相关程序。过去我们重视产生,轻视免除,这是不科学的。最终的结果都是行政机构控制了人大。人大选举和罢免都是有严格条件的,如果不尊重选举结果,如果责任分不清楚,则不是良性的选举和罢免,是不合乎规定的。

 

这种带有随意性的做法,由于程序不清,责任不清,条件不清,最终并没有给人民一个明确的交代。造成人民猜疑众多。在事实上,这种现象是完全可以避免的,因为我们的《宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》等等,都有原则规定。

 

二、人大质询罢免制度与宪法诉讼制度比较

 

在我国,一般的宪法争议如选举权的争议等问题,属于民法和民事诉讼法调整范畴,通过一审、二审民事审判程序予以解决。而监督权,任免权等,则应当通过质询、罢免制度解决。质询对提高科学决策是有好处的。目前,我们还不具备宪法诉讼条件,在走向宪法诉讼的过渡过程中,最好方法就是落实人大的质询和罢免程序。相比较而言,两者存在如下区别:

 

第一,启动程序不同。宪法诉讼以公民或者法人为诉讼主体而启动,质询罢免程序以人大作为主体启动。

 

第二,工作程序不同。宪法诉讼当以特别诉讼法规定的审判程序进行,质询罢免程序是以宪法和人民代表大会组织法进行。

 

第三,效果效力不同。宪法诉讼的结果是由法院作出判决或者裁定,以判决书或裁定书的形式进行法律上的判定,具有法律执行力。而质询罢免程序由大作出针对某官员的质询罢免书,更多的是从资格任免角度出发。

 

第四,法律渊源不同。宪法诉讼一般建立在法律明文规定之上,讲纯法律多过讲政治。质询罢免程序主要是除法律之外,涉及到党纪国法等政治性较强的内容,更多具有的是强烈的政治倾向。讲政治多过讲法律。

 

三、律师执业的经验

 

当前,司法实务界承认质询和罢免程序存在的合理性及重大意义,但具体运用过程中,他们有自己的难处;没有具体的操作程序,如如何立案,如何处理,如何判定?其结果是这类案件最终基本都交由当地政法委协调处理了事。

 

我们认为,人大之所以存在难言之隐,不是人大不热情,也不是不想处理,而是目前没有详尽的程序规定,导致人大没办法开展工作。正所谓“巧妇难为无米之炊”。司法诉讼尚能按照诉讼程序一步一步走,该起诉的起诉,该申诉的申诉。而对于人大,相比之下依据质询罢免的原则对个案进行处理就比较困难。

 

过去,我们把法院审判案件视为审委会或合议庭的集体行为,行政案件看作是集体决策,刑事案件认为是公检法机关的整体行为,所谓“认章不认人”。现在看来,司法实践中,还是存在许多法官的个人因素。这种现象包括作出的判决基于人情考虑,基于不正常的与一方当事人交往,故意制造法律上的障碍等等。这样的现象既损害了司法的权威与尊严,也给当事人带来了不必要的痛苦。

 

因此,切实落实人大的质询罢免制度,必须做到有章可循。我们可以明确的是,作为对法官、检察官以及官员的监督,人大的质询罢免程序,是对司法腐败、行政腐败的最后一道防线,是反腐倡廉的好制度,一定要予以具体实施,用以指导实践。

 

四、制定和完善人大质询和罢免程序的法律思考

 

理论上,任何案件都是宪政案件,当然包括民事、刑事、行政案件,也当然包括日常发生的政治事件。在中国,目前所出现的错案冤案,恐怕与政治部门官员滥用公权侵害私权而造成的利益冲突,法官、检察官、警官滥用权利、枉法裁判,从而引发更多的政府资源加入,最终出现利益矛盾,公权与私权打仗有很大关系。在法律上,私权有理,在政治上,公权有理,在实际力量上,公权永远强于私权。目前发生的大量土地权属纠纷、房屋拆迁纠纷、官员醉酒打架乃至触犯刑法、包庇造假走私、纵容滥开发、造假数字欺骗上级案件等等,大都由于此种原因产生。

 

如何制定和完善人大质询罢免制度,我们认为应从如下方面进行考虑:

 

第一,启动质询和罢免的具体条件。这里包括申请人的资格条件,即公民和法人申请启动质询和罢免的前提条件,类似于诉讼程序中的原告资格条件。

 

第二,程序性规定。主要明确负责质询人员由人大常委或者人大代表组成,如质询人员以五人组成,强调绝大多数原则,而不是大多数原则,并签字以表明负责任;申请人委托代理律师的授权委托;质询听证程序细则;质询听证程序完毕后所作出评议的法律效力,应当是终局性一次性,不能起诉;罢免听证程序细则;罢免听证程序后作出的罢免决定的法律效力;质询和罢免程序的公开公正、透明原则;避免浪费国家公共资源和司法资源原则;处理结果或决定公示原则;等等。

 

第三,质询和罢免程序应具有权威性。除质询和罢免程序的原则、规则外,还应当重点强调程序的严肃性和权威性,如规定人大质询和罢免小组作出决定后,被质询和罢免人不服的,可以向上一级人大申请复议,但不可以起诉;任免的官员和选举的官员应区别对待,任免产生的官员由上一级人大常委会复议,选举产生的由本级人大常委会召开会议投票决定。

 

第四,建立第三人调查报告制度。由同级人大临时任命调查官,包括律师、法官、检察官和与事件无关的官员作为独立第三人进行独立调查,以寻求调查结果的客观性、公正性。同时,应建立针对第三人的相应的回避制度。

 

第五,人大质询和罢免制度,克服了现在信访制度和诉讼制度的缺陷,在现实看来,是完全必要的补充,是完善社会主义民主制度的重要举措,符合党中央十七大的精神。由于我国没有前章可循,对于人大质询和罢免制度的建立,不妨摸着石头过河,如在条件比较成熟的深圳、上海、北京作试点。在已经取得良好效果之时,在进行完善之后,全国推广,这样有利于人大监督权的落实,对于防止官员、司法人员权利滥用,建立道德规范以及“媒体审判”会起到屏障的作用。

 

长久以来,官场封建遗风往往是“新官上任三把火”,但又往往是“新官不理旧事”,做好好人,任人唯亲,腐蚀了人大的权力,弱化了政府集体决策的权威,降低了政府治理的能力。因此,制定人大质询和罢免制度,实现人大的有效监督,打通宪法监督的血脉,这是实现民主共和的良方。(来源:中国宪政网)

 

  中华全国律师协会·陈武能

  北京杨勇律师事务所主任·杨勇

 

来源:法律教育网 2009-2-6

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